第一节 港口国监督背景[1]
一、介绍
一直以来，航运界主要依赖船旗国对本国籍实施船舶安全和防止船舶污染海洋环境方面的国际标准情况进行全面监督[2]。然而，一方面随着开放登记[3]制度的盛行，这种管理机制很难达到预期目的；另一方面船旗国也越来越多地依赖认可组织（一般为船级社）履行IMO采纳的安全标准，并对船舶进行法定检验和发证。自20世纪80 年代以来，船舶海上交通事故频发，严重危害了人命安全和海洋环境，引起了IMO和各国港口当局的高度重视。事实证明，船旗国及船级社实施的管理机制并不能有效地将所有低标准船舶从航运业中消除。为此，IMO强调要落实实施IMO标准的三重责任：IMO 负责制定标准，船旗国负责实施标准，港口国负责检查监督，其主旨在于将不符合标准的船舶淘汰出航运市场。
港口国监督（Port State Control,缩写PSC）是指港口当局根据有关国际公约规定的标准，对进入其港口的外国籍船舶实施的一种监督与控制，以确保船舶及其设备符合国际公约要求，船员配备和操作符合适用的国际规范。通过PSC，纠正与消除受检船舶所存在不符合标准的缺陷，以确保船舶航行、人身和财产的安全以及保护海洋环境，促进经济贸易的发展和航运经营水平的提高。
PSC的主要目的是限制与排除低标准船舶，保证船舶航行安全，防止船舶对海洋环境造成污染，及对船旗国海事主管当局履约的监督和补充。目前，PSC被广泛认为是消除低标准船舶，提高船舶安全与防止船舶污染海洋环境，促进船旗国全面、充分、有效履行国际公约的有效措施。
近年来，随着相关国际公约修正案的生效，全球范围内的PSC 检查力度明显加强，得到了更广泛的认同。2002 年7 月1 日ISM 规则全面生效，PSC 检查程序不再只是针对船舶硬件，也开始对船舶操作和管理进行相应的检查，这表明港口国检查已在更广泛的领域内得到应用。
二、SOLAS公约中有关PSC条款的发展历程
在第一版SOLAS公约（1914年）中就已经写入了有关港口国监督规定的条款。1914年SOLAS公约中的PSC条款，即公约的第61条[4]，规定的内容如下：每艘船舶当其在另一缔约国政府的港口时，应受该国政府正式授权官员的监督。这种监督的目的，仅在于查明该船根据本公约相关条款所签发的各种证书是否有效，及如有必要，查明该船适航性实质上与适航证书所载情况是否相符，以保证该船在未具备对船舶或船上人员都无危险的条件前，不得开航出海。可见当时公约中的PSC条款明确规定港口国PSC检查目的仅限于核查船上的证书是否有效；港口国有权对低标准船舶采取滞留措施。
1929年SOLAS公约中的PSC条款为公约的第54条[5]。该条规定的内容比1914年SOLAS公约第61条规定的内容增加了港口国干预条件。具体增加的内容如下：如因港口国监督而引起任何干涉，执行监督的官员应将认为必须进行干涉的一切情况，立即书面通知船旗国的领事。
1948年SOLAS公约中的PSC条款为公约附则第一章的第18条。与1929年SOLAS公约相比，该条规定增加了“执行监督的官员应将有关干涉的事实向IMO报告的义务”。
1960年SOLAS公约中PSC条款增加了“明显证据（Clear Grounds）”内容，规则的第一章第19条规定：“……除有明显理由确信该船或其设备的情况实质上与任一证书所载情况不符外，这些证书，如属有效，即应被承认……”
1974年SOLAS公约中PSC条款增加了PSCO采取干预措施时应通知船旗国并向IMO报告采取干预措施的原因及具体干预措施的内容。
1974年SOLAS公约1988年议定书中PSC条款赋予[6]PSCO可要求被滞留的船舶驶往最近的修船厂进行必要的修理的权利，同时要求采取干预措施的港口国当局将采取措施的具体事宜通知下一停靠港当局，并要求港口国当局应尽一切努力避免对船舶作不当扣留或延误。如船舶被不当扣留或延误，应有权对所受的任何损失或损害要求赔偿。
SOLAS公约中PSC条款系经过如上的发展过程逐渐演变成目前有效的经1988年议定书修正的1974年SOLAS公约中的第19条。
三、与港口国监督有关的典型案例
（一）“圣马克”（San Marco）轮事件
“圣马克（San Marco）”轮事件应该看作是传统的国际船舶安全体系的缺陷的一个佐证。圣马克轮的先前名称为“M/V Soral”，是一艘建于1968年的巴拿马极限型干散货船。1991年3月，该轮被以320万元美金的价格卖给了一个名为“海上管理”的公司。之后这艘船更名为“圣马克”。1993年5月，因其在构造，灭火及救生方面的严重缺陷而被加拿大海岸警卫队滞留于温哥华港。随之，这艘船的原保险商P&I俱乐部撤消了对该轮的商业保险。因船主不愿马上修理，该轮的船级社-法国船级社（BV）在经过审查之后撤消了该轮的BV船级。
1993年5月，该轮由另外一家船级社（Hellenic Register of Shipping (HRS)的验船师对其进行了检验，检验后验船师认为该轮“状况良好，维护也良好”，于是在没有经过任何修理的情况下，HRS给该轮签发了“清洁”的船级证书，该轮的船级也就从原来的BV级变成了HRS级。另外，该轮被撤消的原BV船级证书的有效期一直到1995年，并且没有签注任何维修及其他维护的建议。
1993年6月底，应船东请求，加拿大海岸警卫队（Canadian Coast Guard（CCG））不得不允许“圣马克”轮从温哥华被拖离港。然而尽管“圣马克”轮拥有HRS船级社签发的“清洁”的船级证书及被撤消的原BV船级证书的有效期直到1995年，加拿大海岸警卫队还是仅允许“圣马克”轮在无船员的前提下被拖带离港。
就当时的港口国安全监督所依据的法律而言，加拿大海岸警卫队并没有强制船主必须在当地修船厂对该轮进行修理的法律权利。1974年SOLAS公约“港口国监督”条款中，只说明了“执行监督的官员应采取措施，以保证该船在未具备对船舶或船上人员都无危险的条件前，不得开航出海”。虽然在1974年SOLAS公约1988年议定书中赋予了PSCO可以指令被滞留的船舶到最近修船厂修理的权利[7]，但由于1974年SOLAS公约1988年议定书采用的是“明示接受”的加入条件，使得该议定书迟迟达不到生效所必须的条件。1993年“关于1974年SOLAS 公约1988年议定书”还没有生效[8]”，这使得CCG在执行港口国监督中不能援引该议定书中赋予PSCO可指令被滞留的船舶进最近的修船厂修理的权利。因此，PSCO无权援引该条款的相关规定。在此背景下，CCG在船东的压力下，只能依据老版SOLAS公约的“港口国监督”条款，允许“圣马克”轮在无船员在船的情况下被拖带离港。以如此的方式保证该轮的出港不会对船上人员带来生命危险。
然而该轮一离开加拿大CCG管辖水域，船东即通过直升飞机的运送派遣了一批船员登上该船，随后，该轮的拖索即被割断，并靠自动力航行。从那时起，在拥有HRS“清洁”船级证书的情况下，“圣马克”轮一直没被修理并继续从事贸易运输。很显然，如果加拿大港口国监督官有权要求该轮在船离港之前必须进行维修，就会阻止该轮在没有进行任何维修的情况下继续从事货物运输。
1993年11月，在从摩洛哥去印度尼西亚的航程中，当该轮驶到离南非海岸150～200海里水域时，1号货舱两侧共计大约98平方米（
“圣马克”轮的实践表明，船东，船级社，船舶保险人，船旗国主管机关都没有有效地履行他们的职责。换句话说，事实证明船旗国和船级社实施的安全监督机制并不能有效地将所有低标准船舶从航运业中清除。
在“圣马克”事件发生六年之后，“艾丽卡（ERIKA）”轮事件迫使航运界从根本上对当时的安全监督体系进行重新评估。
（二）“艾丽卡”事件
1999年12月马耳他籍油轮“艾丽卡”（Erika）在距离Britanny Coast海岸大约为60海里的比斯开湾（的强风暴中）断裂为两半。这艘油轮当时装载着31,000吨重型燃油。该轮在意大利船级社（Registro Italiano Navale（RINA））入级，在沉船事件发生时，“艾丽卡”轮的船级和检验证书都在有效期范围之内。这艘船由一家意大利公司进行管理，此公司经意大利船级社认证符合国际安全管理规则的要求。在1991到1999年期间，该轮16次通过了港口国的安全检查，2次通过船旗国的安全检查，这个数字还不包括由高级油业协会做的检查和船级社进行的检验。90年代，有几家油业公司曾经承租过“艾丽卡”轮，此外，Texaco, Exxon下属的Standard Marine, Repsol 和Shell等机构的检验人员也都认同这艘船适航性，不仅如此， Total Fina也认同了该轮的安全状况，沉船时该轮所装载的货物正是这家公司的。1999年12月，经过期租前的安全状况检查，“艾丽卡”轮的安全状况得到了大部分大型油运公司的认同。
“艾丽卡”轮事件反映出了油轮航运中的跨国特征。在“艾丽卡”轮事件中，租船人是法国人，船长是意大利人，船员为印度人，而该轮悬挂是马耳他国旗。然而，在多国参与的船舶安全管理事务中，“艾丽卡”轮事件并非唯一事故。悬挂方便旗的船舶发生漏油、污染海洋资源的事件并不在少数。这些事件却没有引起人们同样的注意。而“艾丽卡”轮事件却不同于以往的油污染事件，原因是“艾丽卡”轮持有必须的证件，拥有船级，并通过了多次港口国监督检查，船旗国安全检查以及航运业监察员[9]的检查。这样一艘应该被认为安全状况保持良好的油轮却在环境保护意识较前的两个西欧国家管辖的海域发生了污染事故，并导致了沿岸国家遭受的严重的污染损失[10]。
上述事实促使有关的欧洲海事主管机构对现存的船舶安全监督系统进行思考。通过分析海难的原因，可以发现很多因素，例如船旗国、船级社及租船人没有有效地履行安全监督与管理职责，船舶老龄化等都促成了这一结果的发生。欧盟认为，“Erika”轮事故表明欧洲的海事安全有关的法规不够严格，尽管已经制定了相关规定，但载运危险货物并由不适任的船员驾驶的低标准船舶，依旧能够进入欧洲水域。
1．Erika Package I
“Erika”轮事故之后，2000年3月，欧盟委员会采纳了第一套海事安全一揽子措施（Erika Package I）。这些措施对现行的有关船舶港口国监督的“欧洲指令”进行了重大的修改。
对某些类型船舶实行强制性的更为严格的检查，并将以下船舶划定为特别危险船舶：
² 10年以上船龄的运送气体和化学物品的船舶
² 12年以上船龄的散货船
² 15年以上船龄3000总吨以上的油轮
² 15年以上船龄的客船。
上述船舶在欧洲某个港口接受PSC检查的12个月之后，在到达的首个欧洲港口时必须进行严格的强制性检查。
符合以下条件的各类具有潜在的危险船舶可以被禁止进入欧洲港口：
Ø 在36个月期间，在巴黎备忘录成员国的港口被滞留超过一次的船舶并在巴黎备忘录年度报告黑名单上出现在高危险区域的国家注册的船舶；
Ø 在24个月期间，在巴黎备忘录成员国的港口被滞留超过两次的船舶并在巴黎备忘录年度报告黑名单上出现的国家注册的船舶。
为了在欧盟层面上进行统一监督，欧盟建立全球信息系统，要求每个欧盟成员国（港口国）每季度公布其在过去的四个月当中被滞留船舶的信息[11]。这些建议的修改并不仅仅局限于港口国监督，对于船级社及其职责的监督也增强了。欧洲水域淘汰单壳油轮的时间表也确定了。
2．Erika Package II
2000年12月，欧盟委员会采纳了第二批海事安全一揽子措施（Erika Package II）。欧洲委员会希望在整个欧洲领水内建立一个安全网，以加强对于进出欧洲水域的船舶的监督和检查。
欧盟委员会认为，IMO公约规定的环境污染赔偿机制和数额是不够的。所以，欧盟委员会通过在原油运输中各方之间分摊金额，将基金公约中规定的赔偿数额限制确定在10亿欧元。最后一项改革是建立欧洲海事安全局，其功能是统一相关规则下对海上安全的监管和检查机制，并帮助欧洲委员会确保其实施。
3．Erika事故之后IMO采取的措施
Erika事故之后IMO采取了如下的具体措施：
（1）2000年10月IMO法律委员会第82次会议采纳了一些新规定，将偿付给油轮所造成的油污染的牺牲者的赔偿金的限制提高50%。该规定于
（2）认可了MANCHEREP强制性船舶报告系统，该系统将适用于所有300总吨以上船舶，该系统覆盖Les Casquets的现行通航分道系统及其周边水域。
（3）设定了在2015年或之前淘汰单壳油轮时间表。
四、巴黎备忘录历史回顾及影响
在各类海事事故中暴露出的低标准船舶常常与方便旗（开放登记）国联系在一起，并且低标准船舶在实行开放登记以外的国家也存在。所以，OECD[12]诸国开始了发起限制所有低标准船（无论船籍是哪个国家）的活动[13]。该活动的初衷虽然主要是出于海上安全和环境保护，但也存在OECD成员国旨在限制低标准船舶在成员国领域内从事运输的成份。1975年，OECD海上运输委员会对各成员国提出建议，拟通过IMO建立对挂靠OECD各成员国港口的外国船舶实行港口国监督的统一系统。当时，ILO正准备制定《商船最低标准公约》。1976年，ILO召开《商船最低标准公约》审议会议之前，荷兰政府召集了8个国家[14]海事机构代表会议。会议审议了进行区域性港口国安全监督和在ILO公约中加入港口国安全监督的内容。在《商船最低标准公约》审议会议上，多数代表都不支持非强制性地实行一般的港口国安全监督的做法。
就在海牙备忘录将生效之际，1978年3月的阿摩哥.卡迪兹（Amoco Cadiz）轮事件发生了。这一事件在欧洲引起了强烈反应。政府和公众强烈要求针对船舶安全状况实施更为严格的管理。随着形势的发展，1980年12月，欧洲13个国家主管海上安全的部长，以及来自于欧盟委员会，国际海事组织和国际劳工组织的代表们在巴黎会晤，他们一致同意，应以目前被广泛接受的一系列海事公约为依据，在合作的基础上，港口国将尽最大努力消除低标准船舶。1982年1月，在巴黎的部长会议上，关于港口国监督的谅解备忘录（即巴黎备忘录）（MOU）[15]，现行的港口国监督巴黎备忘录在14个国家的海事当局签字后生效。
尽管签订于1982年的港口国监督巴黎备忘录作为此类最早的地区性协议，此前，大部分国家的海事主管当局已经拥有了按公约实施港口国监督具体权力。这些公约包括SOLAS 1974,Load Lines 1966，MARPOL 73/78和STCW 1978。因此港口国监督官所拥有的对被查出具有缺欠的船舶采取适当措施的权利并不是新的，而是这些权利被真正使用及港口国监督能被协调运用。然而值得注意的是港口国主管机关只能依据该国加入的国际公约对自愿进入港口的外国籍船舶实施港口国监督。悬挂非缔约国国旗的船舶或者小于公约规定的尺度的船舶也必须接受港口国监督，这就是所谓的非优惠待遇原则。
巴黎备忘录自1982年7月起生效。在备忘录的机制下，整个区域的港口国能够首次实现对船舶定期地、系统地安全检查。港口国监督的巴黎备忘录成为地区性协议签订的示范。随着其效力的发挥，巴黎备忘录的成员国数量与日俱增。这主要是由于欧盟成员国数目的增加。现在的EC Directive 95/21/EC 对所有欧盟成员国提出了实施港口国监督的法律要求。
正如其名所示，备忘录并非国际公约，它是由成员国的海事主管当局在合作框架内签名并在合作框架内实施的管理协议。在备忘录的制定过程中，所有参与的国家都表达了统一的政治愿望，即希望他们的研究成果能够尽快得到实施。而公约的生效通常需要冗长的批准、认可过程，而且当需要修订时又会面临同样的问题。为了避免如此的障碍并使新达成的协议能够尽快付诸实施，巴黎备忘录没有采取公约的形式，而是以备忘录的形式要求成员国加强港口国安全监督体系。通过备忘录的协调作用，当事国可以有效地利用人力资源，比如，船舶在一国接受检查，如果根据相关的国际公约予以通过，那么在下一个港口国就无需再检查了，而该国PSCO就可以根据巴黎备忘录检查其他没有接受过检查的船舶。
巴黎备忘录是根据海上安全、劳动条件、防止海洋污染等7个公约制定的协调各国政策，通过加强各国之间的协作和交换情报，改善港口国监督措施。海牙备忘录规定被检船舶可以为任意挑选船舶或被提出申诉的船舶，但巴黎备忘录则规定了被检船舶的范围：（1）有特别危险的船舶，如油船、气体运输船以及化学品运输船；（2）在检查前不久有多种缺陷（Several Recent Deficiencies），特别是在过去的6个月中被任何一个港口国监督过的船舶，只要本次没有明确的检查证据就可以回避检查。此外，每年要对进入当事国港口船舶的25％进行检查，也可以说进入这些国家的船舶每6个月就要接受一次检查。为了实施巴黎备忘录，成立了由当事国代表组成的港口国监督委员会，并在荷兰海牙设立了常设秘书处（Secretariat），负责处理日常事务。
到目前为止，Paris MOU 有22 个成员国，即比利时、加拿大、克罗地亚、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、俄罗斯、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国。区域覆盖了欧洲沿岸和自北美到欧洲的北大西洋沿岸。
受巴黎备忘录的影响，目前全球共有9个关于港口国监督的区域性协议[16]。这些区域性港口国安全监督协议为：
1) 巴黎备忘录-
2) 拉丁美洲协定-
3) 亚太地区PSC谅解备忘录（东京备忘录）-
4) 加勒比海地区PSC谅解备忘录就（加勒比备忘录）-
5) 印度洋PSC谅解备忘录（印度洋备忘录）-
6) 西中非洲PSC谅解备忘录（阿布亚备忘录）-
7) 黑海地区PSC谅解备忘录-
8) 地中海地区PSC谅解备忘录-
9) 利雅得备忘录；
在IMO帮助下，海湾地区的PSC备忘录正在准备，届时全球将形成一个较完整的PSC网络，这将在海事安全和防止海洋污染方面发挥更大的作用。
五、港口国监督规则
1995年11月，国际海事组织通过了A 787(19)决议-港口国监督程序。这项决议于1999年被修正为A 882(21)决议。毫无疑问，该决议在将来仍将被进一步修订。该决议意在为实施港口国监督程序提供基本导向并且保持在安全检查，船舶本身、船舶装备、船员缺欠的确认，及检查程序的实施问题上的连贯性。此规则由国际海事组织以名为“港口国监督程序”的小册子形式发行。这些程序并非强制性的，只是给港口国实施安全监督时提供指导。
按照港口国监督程序的建议，在实施港口国监督中应注意下列事项：
1. 竭力避免不当扣留或延误船舶；
2. 根据原则，对任何船舶不得存有歧视；
3. 检查通常不预先通知；
4. 通常在备忘录区域内的港口经过检查的船舶六个月内不必进行下一次检查，除非有“明显理由”需要进行再次检查。
根据备忘录，在如下“明显理由”情况下应采取进一步详细检查：
a) 其他海事主管当局提出报告或通知；
b) 船长，船员，与船舶营运有关的任何个人或机构报告船上居住和工作条件或存在防污染缺欠的报告或意见，有关当局认为毫无事实根据的报告或事件除外；
c) 可以作为更详细或扩大范围检查的其他原因。
除上述几项，以符合船舶操作要求为目的的检查，还有一系列具体的“明显理由”：
a) 进行港口国监督时船舶或船员暴露出与SOLAS 1974, MARPOL 73/78和 STCW 78相关的缺欠的迹象；
b) 不安全的或不按IMO有关指南进行的货物作业或其他作业迹象；
c) 由于不遵守操作要求而使船舶发生事故；
d) 目睹船员在消防和弃船演习中不熟悉基本程序的证据；
e) 缺少最新的应变部署表；
[2]
[3] 在许多刊物上发表的文章中习惯用“方便旗（Convenience Of Flag （COF））制度”这一称谓，一些专家认为如此的称谓有一定的偏见。实际上一些实行开放登记的国家，例如巴拿马、塞浦路斯、马耳他等国际在履行国际海事公约方面做了大量的工作，其中一些卓有成效的工作得到了IMO大多数成员国的认可。
[4] See SOLAS 1914 Article 61.
[5] See SOLAS 1929 Article 54.
[6] 1974年SOLAS公约1988年议定书第19条。
[7] 1974年SOLAS公约1988年议定书附则I（总则）第19条规定：
(b) 除有明显理由确信该船或其设备的情况实质上与任一证书所载情况不符，或该船及其设备不符合第11(a) 及(b) 条的规定外，这些证书，如属有效，即应被承认。
(c) 在本条(b) 所述情况下或当证书过期或失效时，执行控制的官员应采取措施，以保证该船在未具备对船舶或船上人员都无危险的条件前，不得开航出海或离港驶往适当的修船厂。
[8] 1974年SOLAS公约1988年修正案于
[9] 指一些大的国际油运公司雇佣的对油船安全状况进行检查、评估等专业人员。
[10] 欧洲国家的总体环境保护意识较强。
[11] 相关数据可以在EQUASIS网站数据库中查询（http://www.equasis.org）。
[12] OECD：经济合作与发展组织。
[14] 比利时、丹麦、法国、原西德、荷兰、挪威、瑞典、英国。
[15] 巴黎备忘录代替了海牙备忘录。
[16] 美国海岸警卫队执行自己的PSC检查制度。
